Каковы главные признаки централизованного федерализма,
ставшего изобретением конца XVIII столетия?
Их немного, но они важны.
Первый признак,
первая большая новация централизованного федерализма состоит в том,
что правительство федерации начинает принимать решения независимо
от правительств составных частей федерации по множеству вопросов.
Причем с тенденции расширения количества этих вопросов.
С другой стороны, соответствующие сферы компетенции
правительств составных частей федерации сокращаются,
теоретически до очень небольшого числа вопросов,
но при этом продолжают обеспечивать минимально приемлемый
уровень политического самоуправления субъектов такой новой федерации.
Главное отличие централизованного федерализма образца
конца XVIII столетия до прецедентов минимального
федерализма состоит в том, что наблюдается
превосходство объема компетенций и общего влияния федерального
правительства над всеми правительствами составных частей федерации.
Центральное правительство способно заставить составные части
федерации проводить политику в соответствии со своим курсом,
но при этом речь идет все же о том,
что национальное правительство, как и правительство составных частей федерации,
действует в определенных рамках, в пределах,
зафиксированных в частности в конституции.
Государство, которое институционализирует принципы децентрализованного
федерализма по отмеченным причинам,
в перспективе после своего возникновения и парирования,
например, угрозы подвержено распаду.
И в этом смысле оно не вполне эффективно, напротив,
государство, которое институционализирует принципы централизованного федерализма,
более жизнеспособно,
будет в состоянии поддерживать федеративное устройство
существенно дольше, даже после того,
как перестанут существовать изначальные военные угрозы,
заставляющие составные части федерации собраться вместе.
По крайней мере, об этом свидетельствовал и свидетельствует по-прежнему опыт США,
а до них — опыт Республики Соединенных провинций, или опыт Нидерландов,
которые в определенный момент истории использовали федеративный тип устройства,
федеративный тип разделения власти
между властными элитами разных территорий.
Как возникает федерация?
Почему она возникает?
Мы понимаем (если принимаем логику Райкера),
почему централизованный федерализм нужен.
А как возникает централизованная федерация?
Превращению федерализма в тот самый
конституционный артефакт, который имеет довольно четкие характеристики,
предшествует добровольная договоренность,
сделка между национальным правительством,
или скажем так, политиками общенационального масштаба, которые станут
тем самым национальным правительством, и правительствами или политиками,
политикой территориальных образований, которые войдут в состав федерации.
Для каких целей нужна такая договоренность?
Такая договоренность обеспечивает объединение территорий,
в том числе для улучшения сбора налогов,
и в том числе для создания единой армии.
Политическая сделка об объединении,
о создании федерации имеет сугубо рациональные основания.
Она базируется на рациональном расчете политиков.
Соответственно, рациональность и добровольность
(это вторая характеристика сделки) являются и условиями
и одновременно самими характеристиками сделки.
Если объединение добровольно, если расчет рационален,
то это означает, что в процессе
сделки политики,
претендующие на лидерство в масштабе всей нации, всего государства, и политики,
которые очень четко привязаны в своих интересах к своим территориям,
идут на взаимные уступки, допускают компромиссы,
которые отвечают интересам каждой из сторон данной сделки.
Сторона, которая предлагает сделку, — национальное правительство
— руководствуется соображениями либо расширения подконтрольной территории
либо для противодействия внешней агрессии и ее угрозе,
либо для совершения экспансии вовне.
То есть, политики, предлагающие сделку, думают не только о том, как
парировать внешнюю угрозу, но и расширить, увеличить территорию государства.
Это условие сделки, которое Райкер определяет как условие,
связанное с расширением подконтрольной территории.
Предложение заключить сделку вызвано неспособностью
или нежеланием осуществить прямой захват территорий федерирующихся образований,
а военная сила или угроза ее применения в этих условиях
заменяется компромиссами и уступками,
которые будущее федеральное правительство, политики общенационального масштаба,
делают правительствам, политикам федерирующихся образований.
То есть, для будущего национального правительства
федерализм становится способом осуществить
мирное расширение подконтрольной территории,
мирным естественным способом увеличить власть национального правительства,
договорившись о том, что они получат часть власти федерирующихся образований.
Почему сделку принимают те, кому она предлагается,
то есть, правительство, политики федерирующихся образований?
Эти стороны (на самом деле даже не вторая сторона, а много вторых сторон),
представленных правительствами федерирующихся образований,
принимающие предложение о заключении сделки, руководствуются или опасениями,
связанными с прямой внешней угрозой (они на самом деле точно также
думают и о политике общенационального масштаба) или стремлением
к получению выгод от участия в территориальной экспансии,
и соответственно, эти выгоды в их логике
превосходят возможные потери от уровня самоуправления.
Вот это вот условие сделки Райкер называет военным.
Итак, для того чтобы сделка состоялась,
для того чтобы возник централизованный федерализм,
нам необходимо в данном случае военное условие и условие,
связанное с расширением подконтрольной территории.
Политическая сделка, которая ведет к созданию федерации, может быть оформлена,
в том числе, посредством принятия национальной конституции.
Эта конституция имеет
следующие атрибуты, которые,
собственно говоря, и означают, что перед нами федеративное государство:
учреждаются два уровня правления, которые осуществляют
власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения.
Второй атрибут: каждый уровень правления имеет по
крайней мере одну сферу компетенции, в которой он является автономным.
И никто не может покушаться, точнее говоря,
федеративное правительство не может покушаться на эту автономию,
или напротив, федеративное правительство имеет полномочия,
на которые не может покушаться ни при каких условиях федерирующееся образование.
Третье: имеются определенные гарантии автономии каждого
уровня правления в своей собственной сфере компетенции.
Самая простая гарантия,
самая простая форма это гарантировать — это норма в конституции.
Итак, дамы и господа,
перед вами альтернативный взгляд на то,
как возникает государство.
Мы здесь не видим самодостаточного,
абсолютно довлеющего центра, в отличие от унитарных государств,
в отличие от государств, которые создавались династиями сверху.
С другой стороны, мы с вами не говорим о том,
что составные части будущей федерации
— это устойчивые сообщества, которые возникают по этническому,
религиозному или какому-то другому принципу — нет.
Мы, по большому счету, видим с вами локальные,
относительно небольшие сообщества и видим
инициативу, поступающую от некоторых политиков,
о том, как эти сообщества могут вместе действовать,
как они могут сложить свою власть, как они могут
отказаться от своей доли суверенитета в пользу федерации,
для того чтобы федерация была более жизнеспособным,
хотя бы в военном, экономическом отношении, государством.
Mikhail IlyinProfessor
Mikhail MironyukAssociate Professor
